关键词：经济开发区；土地规划；可持续利用
0 引言
土地利用总体规划的影响范围广、时间长,与区域社会经济发展关系密切。对环境影响的研究属于战略环境影响评价,目的是提高土地利用的决策质量,减少、规划与计划制定的失误对环境造成的危害,保障社会、经济和环境的可持续发展。发达国家在土地利用规划的环境影响研究方面建立了较完善、科学的研究体系。我国近年开始有学者开展土地利用总体规划的环境影响研究。卞正富等[1 ] 就我国土地利用总体规划环境评价体系进行了研究;潘嫦英等[2 ] ] 分析了我国土地利用总体规划中存在的环境问题。
1 土地利用规划与可持续发展
1.1 土地利用规划应坚持可持续发展的原则
作为人类新生存方式的可持续发展，若要真正得以有效实施，即在生态环境、经济增长、社会发展方面形成一个持续、高效的协调运行机制，必须遵循公平性、可持续性、共同性和需求性原则，这是由可持续发展的本质特征所决定的。
1.2 可持续发展是土地利用规划的前提条件
可持续发展是一种从环境和自然资源角度提出的关于人类长发展的战略和模式，它特别指出环境和自然资源的长期承载能力对发展进程的重要性以及发展对改善生活质量的重要性。可持续发展注重长远发展和发展的质量，强调人口、资源、经济和社会的综合协调。土地利用规划是对未来土地利用超前性的计划和安排，只有坚持可持续发展，才能真正做到土地利用的区际公平和代际公平，促进人类与其他生物物种的和谐发展，实现人类与自然环境的和谐统一。
1.3 土地利用规划是可持续发展的保证。
土地利用规划按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。土地利用总体规划内容包括：土地利用现状分析，土地利用潜力分析，土地利用需求量预测，土地利用结构优化与布局，土地利用规划效益预测等。科学、合理的土地利用规划能够将各个部门和产业的用地按照因地制宜、综合效益、逐级控制、动态平衡、协调统一的原则进行合理配置，从而保证社会经济可持续发展的顺利进行。
2 开发区土地可持续利用的内涵
2.1 可持续发展的实质是在经济发展过程中要兼顾各方面利益、协调发展环境和经济，其最终目标是要达到社会、经济、生态的最佳综合效益，做到人口、资源、环境和发展（PRED） 的协调统一。依靠技术和行政手段，协调开发区土地利用类型的结构、比例、空间分布与当地自然特征和经济发展之间的关系，使开发区土地资源充分发挥其生产与环境功能，以达到社会、经济和生态的最佳综合效益。
（1） 合理利用目前的开发区土地以获取最大的经济效益；
（2） 在开发区土地的开发利用过程中，保护那些对人类未来发关重要的土地利用方式（如耕地）。
（3） 协调区内各组成部分之间的关系，兼顾生态、美学及文化等因素，以实现区内社会、经济和生态协调发展。
（4） 以人为中心的社会发展是经济开发的出发点和落脚点，创建美好的人居环境，重视对人的关怀。
2.2 开发区土地持续利用不仅涉及到时间因素，还涉及到空间尺度。比较土地利用的持续性和适宜性，可以认为持续性是适宜性在时间上的扩展。土地利用的适宜性是指对于一定的土地单元，其是否适合于某种土地利用方式及其适宜程度；而土地利用的持续性是指一块地在更长时期内是否适合于某种土地利用方式。可见，开发区土地利用的持续性研究要求对某种土地利用方式下，各种因子（生态环境、社会经济等） 的变化趋势作出预测，以便为可持续利用方式的选择提供依据。一种开发区土地利用方式，只要在未来可预见的较长时期内自身有较高的产出，又不妨碍区域社会经济的发展，并能维持良好的生态环境，通常认为这种土地利用方式是可持续的。有些土地利用方式，目前虽利用效率不高，不利于经济社会的发展，但它具有灵活反应特征，也可认为是可持续的。
2.3 开发区内的农业用地和一般农业用地相比，虽然目前在权属上都为集体所有，但开发区的农用地在可预见的一段时期内其权属将变更为全民所有（国有）。这一特点决定了两种不同的农用土地可持续利用方式。一般农用地可持续利用要求在提高土地的生产力的同时保护土地资源的生产潜力并防止土地退化，即通常所说的用地与养地相结合。根据开发区土地可持续利用的时间特点，经预测在短期内将征用为国有的农业用地，对其利用方式不用再考虑到养地，而是要快速充分挖掘其生产潜力，提高经济效益。
3 开发区土地利用的对策
3.1 科学合理规划是土地合理规划的保障
要充分发挥规划的“龙头”作用，首先要制定科学合理的规划。在高标准、高起点的原则下编制开发总体规划的同时，加大控制性详细规划的编制力度，提高详规的覆盖率。通过合理的布局与规划，提高开发区内可出让用地的比例。在总体布局上还应注意充分发挥土地使用价值，按照不同产业和不同项目的特点确定地块的功能和发展方向。
3.2 提高项目质量，培植主导产业，优化产业结构
项目是开发区的生命线，项目的质量直接关系到全区经济的发展前景，也直接关系到开发区土地的集约利用，即土地产出率的高低。有的开发区为避免土地的闲置，增加项目的数量，引进一些“夕阳”产业和污染项目，造成了另外一种意义上的土地利用低下，有的甚至给开发区带来外部的负效应，影响开发区的整体形象和可持续发展。
3.3 加大土地监察力度
通过土地监察，清理项目，清理拖欠土地款。针对开发区用地的不同情况采取相应的清理整顿措施。
（1） 签订土地使用合同后，对己付清地价款，迟迟不开工的，通过收取土地闲置费等手段，限期使其开工。自批准占地之日起两年之后仍闲置不用的，收回土地使用权，原所交的出让金及闲置费不予退回。
（2） 对未付清地价款的投资商，使其限期付清地价款，对土地出让金迟迟不能到位、不按规定开发的应当依照合同规定予以处罚。
（3） 对于一些未批先用项目，符合开发区土地利用总体规划的，应督促其办理相关手续和补交出让金；不符合规划的，予以取缔，依法收回土地。
（4） 对于新征用地，无力开发而造成的闲置用地，没有破坏土地的耕作条件的，应坚持退还农民，让农民继续耕种；已破坏耕作层的，在规划区范围之外的应通过土地整理和复垦，使土地恢复耕作能力，然后退还给农民使用，不可复垦或是复垦成本过高的，通过规划修编，纳入建设用地规划区的范畴。
（5） 对于其他闲置土地，结合项目，能利用闲置土地的，尽量不新占用地，能利用原有厂房的，尽量不新建厂房。
3.4 以服务承诺为契机，改善区内投资环境。
一切为企业的发展服务，改善区内投资环境，增强客商的投资信心。开发区建设应逐步改变引资招商的思路，应主要依靠完善的法律法规体系，高水平的办事效率，优质的服务，不断增加开发区的吸引力和竞争力，而不是主要依靠优惠招商引资。在建立和完善支持开发区发展的各类支撑服务机构的同时，还应建立与开发区相关的服务配套企业，如信息服务、物业管理服务、社区生活服务、环境美化服务等企业，使开发区的服务设施软环境与基础设施的硬环境相益得彰，充分发挥土地的增值效益和增值潜力。
关键词：土地规划；城市规划；衔接
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
近年来引起我国规划学术界争议的问题之一就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题。在现行的下，土地利用规划与城市规划分别由国土(土地)管理部门与规划(建设)部门编制，由于在法律、体系、技术、方法等方面的差异，造成两种规划在许多方面难以协调。但两者都是以土地资源合理利用为基本目标，两种规划的衔接是非常必要的，本文在此就两种规划的衔接提出一点建议和措施。
1 两种规划的关系
1.1 土地规划
土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。
土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。
1.2 城市规划
城市规划是指城市为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。
城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。
城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。
1.3 两者的关系
由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。
2 两种规划协调存在的主要问题
2.1 两种规划的规划思路不同
土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积、新增建设占用耕地面积等控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。
城市总体规划编制时， 没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。
土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。
2.2 两种规划参数的统计口径不一致
2.2.1 人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。
土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。
2.2.2 用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标
的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137 一90) 的规定， 不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。
土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的。
2.3 两种规划采用的土地分类体系各异
《国土资源部关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3 个一级类、10 个二级类和33 个三级类。
城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37—90)， 其用地类型分别为10 个大类，46 个中类，73 个小类。
两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51 号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为建设用地和采矿用地。
再加上城市总体规划用地面积采用1：l0000 或l：5000 比例尺图纸上量算结果；而土地利用总体规划则是在GIS 软件中进行面积量算。基础图件、量算方法和量算误差不一致，最终导致同一地类不同内涵不同面积，相同地类无法归类比较。
3 加强两种规划协调的对策
3.1 以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论
既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城
市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。
3.2 建立完善的规划体系
区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。
国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。
因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。
3.3 统一各项参数
为加强城市规划与土地规划的衔接，建议各级组织编制土地利用总体规划和城市总体规划时，使用统一的人口和土地的数据。
城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。
3.4 统一用地分类标准
建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突， 也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。
3.5 从法律角度加强良种规划的协调
目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。
参考文献：
[1]王万茂，土地利用规划学［M］.北京:中国大地出版社，2000.
关键词：土地规划 问题 措施
中图分类号：F301.23
一、引言
土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间时间上所作的战略性布局和统筹规划。土地规划具有指令性和拘束性，属于行政规划的范畴。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。目前而言，土地资源相对不足以及土地需求旺盛的现状使得土地的开发、利用、管理和保护显得尤为重要，其直接影响到经济的可持续发展。因此，必须科学、民主、合理地进行土地规划。如今土地问题已成为世界令人瞩目的重大社会经济问题，为了研究解决这一关系到人类生存与发展的问题，世界各国都非常重视土地利用规划.目前，中国正处于“两期”时期，我国城镇化、工业化仍处于快速发展时期，资源环境方面的约束日益加剧，农村用地特别是耕地保护日益严峻，建设用地供需矛盾突出，统筹规划土地利用的任务相当艰巨，这又给土地规划提出了更高的要求。
二、土地规划过程中存在的问题
1、土地规划缺乏动态性，方案单一且与现实操作有差距。以前土地规划因受到人力、财力、物力以及科技水平等因素的影响，对规划区域范围仅采用静态的定性定量分析方法，从局部的经济发展出发制定出相应的规划指标，再进行各种数据运算，最终达到综合平衡的状态。而对于区域内的其他方面，如土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面，缺少全面细致的分析，同时也没有对各专业用地的规模进行阐述，这样导致十分复杂的土地利用问题过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划只有一种方案，没有制定相应的第二种方案。如果规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，那之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的作出变化来及时调整。而且在实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来制定，也没有对未来用地进行科学合理的预测规划，而只是在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。
2、土地规划缺乏可操作性及个性。如今一些土地规划只是过分强调评价，特别重视农业用地的评价，却轻视了整个资源的优化配置以及空间布局。对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的重复问题严重，利用土地的目标、实施方针的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。
3、土地规划程序不严谨，管理机构设置不完善，相关人员专业化水平不高。我国相关的土地规划的条款很多且隶属各自的行政主管部门。但是规划的制定者与执行者属于同一主体，与法治要求的“权力分立”的原则相矛盾，难以满足规划的公正性、科学性等要求，从而把规划变成了谋取利益的一类工具。农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，在编制实施规划时又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地规划的编制实施、管理存在缺位，并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，从而导致了规划的片面性和盲目性。
三、解决土地规划中的问题具体措施
1、改进规划方法，制定规划技术标准相关规范。改变传统的静态定性定量的研究方法，采用一种全新的动态定性与定量研究方法相结合的分析方法，这是因为土地利用的动态过程，所以土地规划应是能体现这种动态过程的，所以它会涉及到与社会同步发展的经济、人文、环境、社会因素等多方面的影响。所以必须采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。所以主管部门应组织人员研究制定技术标准规范，通过不断实践修正，将标准不断完善。
2、加强规划可操作性及个性，深入规划改革。土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划。
3、确立土地规划的监管机制，加强相关人员的专业化水平。我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以我们对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做的多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的的顺利实施。土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。
四、总结语
在土地规划实施的问题上，我们要冷静认真地考虑，发现问题的原因，采取有力的措施解决问题，从而将土地利用总体规划实施工作做好。只有这样才能够让土地规划实施工作科学的、可持续的发展。
参考文献：
1、王葵 郝彦 邵明秀，分析土地规划中存在的问题及解决措施[J]，城市建设理论研究，2012年第15期
关键词：城市发展 土地集约利用
中图分类号：K915文献标识码： A
。
1 我国城市发展过程中土地集约利用的重要性
首先，更好保护耕地。人类生存与发展的基础是土地，人们之所以集约使用土地的根本原因是土地资源具有稀缺性。开展城市建设以及保护耕地，既是矛盾同时又彼此相互支持。城市要发展必须保留一定数量的土地，而耕地又是人们赖以生存的重要保证，是确保城市化稳步推进的重要前提。此外，土地集约利用能全面节省城市建设。投入到城市土地集约利用能适当减少对土地本身的投入，提升城市用地的布局以及人口分布的积聚程度。对于城市建设用地需要集中布局，适当集约利用后土地，来不断减少基础设施的运行费用，能够为城市居民提供更为完善的社会服务与基础性设施，提升城市建设用地的社会效益与经济效益。
2 我国城市发展过程中土地集约利用的现状
首先，土地利用的布局、结构不科学。工业工地占到的比例相对较大，交通与绿地偏少是当前存在的普遍性问题。因为这方面的用地偏紧，导致出现城市交通拥挤，并且对居民的生活质量也产生了一定的消极影响。还存在土地空间布局混乱，不能建立功能合理的布局结构，也就影响了城经济运作，不能全面发挥好聚集经济效能。
其次，土地集约化程度不高。当前的一些项目的土地的宽用的现象较为普遍。利用的效能较为偏低，让原来就紧张的土地供需矛盾进一步增加，粗放型使用土地情况较为普遍，土地利用整体效能低，让可持续发展缺少必要的后劲。
3 土地集约利用的有效方法
3.1完善土地储备制度
土地储备制度实际上由委托的相关机构，采用收购、征用以及置换等方式，从分散的土地使用人手中，将土地逐渐集中起来，在经过对前期的放开之后，按照土地出让计划，再有计划、分批次的将土地投放到市场内。
3.2健全并完善土地利用监督机制
从事土地管理的部门，需要充分使用好权利，对土地使用中的违法行为按照法律的要求给与必要的处罚，对土地闲置的情况进行必要的调整，或直接回收。做到政务公开化，加强行政权利行使的透明性与公开性。确定好基础地价和公布工作，全面扩大对低价监管的监测范围，进一步增加对土地使用的监测点与监测数量。加大对土地地价情况变化进行监督，对市场信息加大分析的力度，判断并把握好土地市场运作情况，探讨土地分析的供需矛盾，预测土地开发的基本要求。要定期运用多种方式向社会供应规划，及时公布地价的变化情况，引导市场供求信息，稳定市场预期，避免地价出现大规模的变动。
3.3编订科学的土地利用规划
科学有效的土地使用规划，对土地集约利用水平将起到建设性的作用。土地利用规划必须建立在全面规划调研的基础上，对经济、社会以及自然环境等展开全面的把握。制定出一些富有成效的规划，特别是在基础设施建设、空间结构布局以及功能定位等方面进行科学安排，提升土地资源利用效能。
3.4做好土地的整理和置换工作
用地区位本身的稀缺性、固定性等方面的要求，需要从集约土地的视角来选取配置方式，真正科学利用好每一寸土地。从当前的情况来看，通过土地整理和置换工作，能切实体现出从土地低效使用到高效土地的利用，能对经济结构调整与引导起到一定的积极作用。在土地利用规划的每一个层次都需要确定土地利用规划所起到的引导、控制作用，在城市规划的每一个层次需要明确土地整理和置换的具体内容，从整体计划与经济社会发展的实际需要，从产业结构优化、基础设施以及生态环境的基本需求出发，编订土地置换与整理规划，对需要进行置换与整理的土地进行科学安排，并对整理与置换之后的土地控制指标、使用性质以及基础设施等方面做出明确的规定，从宏观层面做好土地的整理与置换工作。与此同时，还要从整理土地使用性质、容积率加以明确的规定，避免因为置换与整理中存在的逐利行为，导致超出了环境、经济的可承载范畴，避免出现过度开发的情况，确保土地利用的集约。
3.5土地集约利用有利于加强对闲置、荒废土地的管理
在推行新城镇建设措施之前，由于受到经济环境因素的影响，许多农村闲散剩余劳动力集中到城市谋生，造成了许多农村耕地闲置甚至荒废，这对稀缺的土地资源来说是一种严重的浪费。通过新城镇建设的不断推进，土地使用实现了集约化管理，基层社区调整了土地的使用范围和使用权限，规范了土地所有权，对一些长期处于闲置状态的可耕地进行了回收，对于一些荒废的土地进行了改良和改造。这样，在很大程度上提高了土地有效使用率，同时也减少了因为土地荒废带来的水土流失甚至是沙化而带来的影响。
3.6土地集约利用有利于生态文明保护
由于社会主义市场经济的不断推进，我国的各项建设都在加速进行中，这其中最突出的矛盾点就是土地资源的使用，在满足不了非农业建设用地的时候，他们往往采取偏激的措施从生态资源上做文章，在生态资源上寻找突破口。生态资源，虽然是可再生资源，但是，再生周期较长，而且如果过度使用的话，将完全变成不可再生资源，这不仅不利于社会的稳定，更不利我们基本生活环境的保持。土地的集约化利用能对处在山区或半山区环境下的居民生活结构进行调整，建立植被保护区，动态置换让有用地需求的企业对保护区进行改造，然后置换滩涂、沙化等闲置土地给他们使用。这样既能缓解山区绿化资金不足的情况，提高整体绿化率，也改善了当地群众的生活环境，对生态资源进行了有效地保护，确保了生态链的平衡和生态环境的稳定。
4 我国城市土地集约利用评价趋势的展望
（1）加强对理想值确定的研究。理想值的确定应予指标体系的建立相配套，并且要根据被评价对象的实际发展阶段与发展水平，不同时期发展规划或计划，综合目前各个试点城市的研究成果，确定出较为科学的理想值。
（2）加强对城市土地集约利用评价成果的应用。城市土地集约利用的研究是为了更好地在实践中提供科学的理论服务，提供依据和理论支持，要促进城市土地合理利用，实现我国城市用地合理可持续发展。
（3）加强城市土地集约评价方法的研究。不仅要完善目前定性和定量相结合的方法，从服务决策的角度看，还需要由权威部门推出统一的指标体系，积极开展新技术的研究，建立城市土地集约利用评价信息系统。
5 结束语
总之，土地是重要的民生资源，大力推进土地集约用地，将直接关系到经济社会发展的协调性以及今后的可持续发展。因此，必须进一步明确土地集约利用的重要性，特别是针对当前土地集约中存在的土地利用的布局、结构不科学以及土地集约化程度不高等问题，编订科学的土地利用规划，做好土地的整理和置换工作，完善土地储备制度，健全并完善土地利用监督机制，提升土地资源的集约化利用程度，安排好土地投放的节奏与数量，适当改善当前的土地布局与结构，全面支持并实现保障发展，发挥好土地资源管理部门的重要作用，提升土地的利用效能，推动我国经济社会实现又好又快发展。
参考文献
[1]张晓玲，朱兰艳，金宝轩.中国西部地区土地集约利用评价研究――以昆明市为例[J].测绘科学，2011（4）.
[2]朱天明，杨桂山，万荣荣.城市土地集约利用国内外研究进展[J].经济地理，2009（6）.
我国土地利用长期以来突出强调人类空间利用属性和食物生产属性的价值取向，而对于土地支撑自然生态系统和维持人工生态系统的重要基础作用重视不足。这突出体现在目前试行的土地分类系统中没有生态用地这一类别，各级土地利用总体规划中也没有将自然生态保护作为一项基本内容。相反，我国土地分类中将具有重要生态功能的河湖、草地、湿地、苔原、荒漠、冰川及永久积雪等土地列入“未利用地”，造成这些人类社会和自然生态系统正在共同使用、具有宝贵生态价值的生态用地，被人为转变成农用地或建设用地。对土地利用自然生态价值属性的忽视造成的价值偏差和宏观管理的误区，相当程度上加剧了自然生态系统持续萎缩和退化。
人与自然生态系统上的冲突引发的环境及社会问题，究其根源还是由于人类社会的扩张占据了太多的生态空间，引起自然生态系统的衰退和恶化；加之人工生态系统比较单一、脆弱、不够稳定，对环境恶化的抵抗能力较低。因此，在我国经济社会快速发展、环境保护和生态建设理念不断增强、生态建设对国土资源管理的需要持续增强的今天，生态用地的保护问题已经凸现出来。
“十一五”规划中指出，要“加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出的环境问题”。人们需要充分认识水体、湿地、野生动植物等自然生态资源对保护环境、维护生态多样性的重要意义，充分认识自然生态系统对人工生态系统的支撑和保障作用，充分认识生态用地的规划和保护是保护自然生态的最重要、最根本的途径。同时还要高度重视保护林地、草地等各类其他用地的生态服务功能，坚持土地利用管理与自然生态保护相结合、相协调。
因此，将自然生态保护纳入国土资源宏观范畴，作为各级及其国土资源部门职责之一，结合新一轮土地利用总体规划修编明确生态用地的地位，可以有效促进生态环境的改善、人与自然的和谐以及社会经济的可持续发展。
生态用地的具体内涵
“生态用地”最早由石元春院士于2001年考察宁夏回族自治区时首先提出，石玉林院士在中国工程院咨询项目《西北地区水资源配置与生态环境保护》报告中对生态用地概念进一步加以阐述。其基本理念是将生态用地作为干旱区防治和减缓土地荒漠化扩展的“缓冲剂”，以达到保护和稳定区域生态系统的目标。生态用地在西北干旱区属于主体生态系统(人工绿洲)的辅助系统，通过维持或改善自身生态环境质量，进而能对主体生态系统(人工绿洲)起到支撑和保育作用，最终达到增加整个区域生态系统生产力的目标。后来有学者主张用“生态用地”这一名称和概念来取代“未利用土地”，并且将全国土地利用划分为农用地、建设用地和生态用地。
生态用地的内涵包括：（1）生态用地以自然生态保护为主要目的，与侧重支撑人类生态系统用地类型的建设用地、农用地（包括耕地、牧草地、林地等）相对应。其用途侧重自然生态系统的保护及其功能发挥，尽量避免人类活动对自然生态系统的干扰和破坏。（2）生态用地的范围应当包括各类自然生态系统保护用地、自然和人工水系以及各类湿地、重要生态功能区保护用地、自然保护区等。现行“全国土地分类(试行)”中的一级类“未利用地”所列的各类土地应当整体列入生态用地范畴。（3）生态用地应当为自然生态系统的修复与弥合创造条件，最终恢复并保持自然生态系统的完整多样和健康稳定。（4）生态用地的安排对于人类需求来说，侧重点在于保证人类社会生态安全，满足人类整体生存需要前提下生活质量的提高、可持续性的保障以及人与自然的和谐。
近年来，学者们已经意识到我国土地利用生态保护内容的不足，提出要以生态、社会、经济的综合协调为目标，倡导土地利用的“绿色规划”；从可持续发展角度强调了生态环境规划目标的重要性；指出目前我国土地利用总体规划中生态用地规划的重要性；注意到战略目标“有量无质”的单一耕地总量控制造成公众利益价值取向偏差；指出在生态地质条件脆弱、干旱少雨多大风的我国“三北”地区，保护具有较强生态服务功能、作为生态屏障的林地和草地比保护概念上的耕地更为重要，应提倡对林地、草地和耕地的综合保护。
总体上看，由于人类对自然生态系统的侵占以及干扰广度和强度的增加，我国的生态环境已经呈现出南部自然生态大面积消失、东北部水土流失和自然生态严重退化、北部和西北部自然生态系统濒于崩溃、沙漠化快速发展的局面。在土地利用总体规划中增加生态用地规划内容，已刻不容缓。通过土地利用总体规划对生态用地和人类社会生产生活用地进行总体平衡和妥善安排，促进节约集约用地，在满足人类社会对土地资源基本需要的同时，为自然生态保护提供保障。
在规划编制中增加生态用地安排
为引导土地利用结构合理化，在土地利用总体规划以及各级规划编制中增加生态用地的规划安排是当务之急。
（1）对生态用地的安排给予高度重视，确定自然生态用地和土地利用生态保护类型控制指标，保证生态用地的数量和质量。在编制和修订土地利用总体规划时，充分考虑生态保护和建设的需要，明确自然生态用地的指标控制量以及其他土地利用类型生态保护控制指标。保护耕地是为了保障吃饭问题，而保护生态用地及其他用地的生态质量是为了保障长远生存与发展。因此，在当前一段时期应把保持一定数量的自然生态用地、给予生态用地较高的保护力度、强化其他类型土地生态服务功能的保护与建设，作为土地利用规划编制的一项基本原则。要保证生态用地与农用地、建设用地三者的份额基本平衡，使各类生态系统用地均能得到保证。
（2）实事求是地确定生态用地，根据自然生态实际情况确定对生态用地的保护与建设指标。相关部门要密切沟通，根据各地自然生态特点和保护的需要，结合生态功能区的划分，在土地利用规划中具体明确生态用地的类型、数量、区划位置、相互关联或展布关系，并确定相应的准入标准和人工生态系统建设规模控制指标，以便于根据实际情况对自然生态系统给予切实有效的保护。
（3）确定土地利用方式、利用程度及生态环境保护标准，合理规划和保护其他用地的生态服务功能。应对其他用地的水、土、热、风等生态环境因子进行科学分析和综合论证，在此基础上，确定相应的林、草、种植等利用方式。
需要特别指出的是，在我国北方干旱半干旱区，广阔的原生天然草原植被不但能有效保护地表土层，具有宝贵的生态价值，而且是草原经济与文化的基本载体，对该区域人类社会和自然生态的和谐发展具有重要作用。北方游牧民传统的草原利用方式在生态保护方面的独到做法和丰富经验仍然值得深入发掘、借鉴和发扬。因此，在我国北方干旱半干旱区，应当实事求是地将耕地保护调整为草原保护，防止以耕地保护为借口的短期行为对自然生态造成的破坏，严格耕地数量和耕作方式。
【关键词】国土资源 管理 制度 执法监督
国土资源是一切生产活动的基础，它的开发利用不仅影响到生产力布局的经济效果，而且影响与其相适应的生态环境。如果在国土资源开发利用中没有遵循生态经济原理，只注重经济效益，不顾生态效益，就会使生态系统的结构受到破坏和损害，就会导致生态环境恶化。笔者针对目前我国国土资源开发的现状，研究提出按照科学发展观的要求，结合我国国土资源管理职能和管理实践，要加强我国国土资源合理开发，必须采取相应的管理措施，具体如下：
一、建立健全我国国土资源的管理制度
要充分发挥规划对建设用地的统筹和管控作用，切实做好经济社会发展、城乡建设、环境保护、产业发展和基础设施建设等相关规划与土地利用总体规划的协调和衔接，以确保各类建设用地规模与布局符合土地利用总体规划、城市总体规划；要加强土地利用年度计划的和引导，按照统筹安排、突出重点，区别对待、有保有压的原则，统筹安排土地利用计划，在严格执行土地利用年度计划的基础上，重点保障新增投资计划项目用地需要，不得安排用于高耗能、高污染、低水平重复建设和产能过剩行业用地，既要保障经济发展，又要促进发展方式转变；要依法、及时做好扩大内需建设项目用地的报批和供应，要加强建设项目用地前期工作和建设项目用地报批，地方各级国土资源管理部门要积极配合，提前介入，加强对各行业部门和建设单位编报建设项目预审材料的指导；要切实做好重点建设项目用地的供应和保障服务工作，要加大对保障性住房、农村民生工程、公共设施、公益事业、基础设施、生态环境建设、自主创新、产业结构调整和灾后重建等建设用地供应的保障力度，加快供地，尽快使重点建设项目落实到具体地块；要依法查处国土资源违法案件，切实加强党风廉政建设，强化从源头上预防和治理，建立内部会审、集体决策等制度，对土地审批、采矿权登记等重大许可事项及涉及人民群众切身利益的土地征收供应、耕地开发管理等重大决策，实行有关科室集体会审、领导班子科学决策，进而有效地防止各种行为发生，保证重大决策的民主性和科学性；要多方盘活存量土地，提高土地利用率，对过去供应的土地，应加大检查的力度，随时掌握其利用情况，对闲置和空闲的存量土地，通过公开收购、储备、拍卖得以盘活，使收益逐年增加。
二、全面提高对于国土资源的保护观念
一方面，国土资源管理工作人员要端正实际工作的态度，尽快建立国土资源管理和保护的观念，在促进国土资源管理工作全面开展的同时，确保国土资源的全面管理。由于领导干部工作态度问题，导致土地违法审批行为的发生，造成土地资源的不合理利用，造成行业竞争出现严重失衡，最终带来非常严重的社会影响。因此，我们要加强对国土资源管理部门的监督力度，对于相关违法乱纪行为叫停，加大处罚力度，净化社会风气，促进我国国土资源管理工作的顺利开展。另一方面，要加强国土资源保护工作的宣传力度，特别要加强国土资源法律法规的宣传力度，提高个人及企业的土地资源保护意识，使个人及企业能够充分了解到国土资源保护的重要性，能够有效避免相关违法行为的发生。
三、积极推进节能减排相关工作的进程
在资源管理方面，推进节能减排，任务繁重，形势紧迫。2007年以来，有不少地方继续通过减免税收、低价提供土地等方式对高耗能行业招商引资。一季度，钢铁、有色等六个高耗能行业的增加值占全国工业的三分之一，而能耗却占工业能耗的七成。利益驱动是企业不重视节能减排工作的主导因素：盲目强调GDP的增长是地方支持高耗能、高排放企业发展的直接诱因；技术落后是导致企业能耗较高、废弃物排放量大的主要原因。
对此笔者建议：一是要两个轮子一齐转。既要制定高耗能、高污染企业发展的强制性，也要制定低耗能、低污染企业的鼓励性。二是推行项目准入制度。提高准入门槛，在土地审批、采矿权证的发放上有效控制高耗能、高污染行业过快增长。三是增加监管环节。利用年检制度，对于不符合节能标准和污染物排放要求的企业，年检不予通过。四是采用经济手段促进节能减排。建立与资源利用水平相挂钩的浮动矿产资源补偿费率制度，调整税费、价款收入的支出结构和使用方向，支持节能减排关键技术的发展。五是运用关税和计划配额手段调节资源性产品的出口。
四、加强发展矿产资源领域循环经济
在矿产资源领域发展循环经济是提高我国资源保障能力的重要途径。目前本领域循环经济发展缓慢，资源利用效率不高、资源浪费和破坏严重、资源开发对环境影响较大。可以说，在矿产资源领域发展循环经济，形势严峻，责任重大。主要原因是部门主观能动性发挥不够，认为循环经济是后续产业管理的范畴。此外，对矿产资源领域发展循环经济的内容与形式研究得也不够深入。
所以，国土资源系统应把矿产资源领域发展循环经济当作矿政管理的一项重点内容来抓。一是健全矿产资源有偿使用制度。通过有偿使用制度的改革与完善，促进矿产资源利用效率的提高，促进尾矿、废石等的二次资源的开发利用。二是制定导向性。协调有关部门，研究制定矿产资源领域发展循环经济的则税和技术。三是适时启动循环经济试点。选择典型矿山企业，创建矿产资源领域发展循环经济的新模式，重点促进先进适用技术的研发和推广。
五、加强对国土资源的规划以及管理
在国土资源管理工作中，要做好土地利用总体规划实施工作。各级要进一步统一思想，增强做好土地利用规划实施工作的自觉性和责任感，及时发现并协调解决规划实施中出现的问题，定期进行规划实施情况评估，采取各项措施，保障土地利用和管理目标的实现；完成土地利用规划数据库建设工作。各级要按照国土资源部和省厅工作部署，切实加强市、县、乡三级规划数据库建设工作的组织领导，明确工作分工，层层落实责任，强化工作措施，精心组织实施；完成县级矿产资源规划审查报批工作。已上报省厅审查矿产资源总体规划的县，要尽快按照省厅审查意见修改完善规划成果，对规划成果严格把关，确保成果质量；做好土地利用年度计划使用管理工作；完成土地整治规划编制工作。各级要在土地利用总体规划确定的土地整治目标任务基础上，深入分析土地整治潜力，开展土地整治重大问题研究，合理安排土地整治的规模布局，优化土地利用结构，落实补充耕地任务，科学编制土地整治规划。要积极协调当地财政部门，申请规划编制经费，合理安排规划编制各项工作，确保市、县土地整治规划编制工作顺利进行；规范推进城乡建设用地增减挂钩工作。对照国土资源部要求，开展全面清查，发现问题，立即纠正，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点各项工作。各地要进一步统一思想，提高认识，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。
六、完善国土资源管理执法监督的方法措施
（一）加强国土资源管理制度建设。国土资源管理部门还需要不断加强国土资源管理制度的建设，整个管理制度要根据当地区域实际，对国土资源管理遇到的难题制定出合适的计划，让国土资源管理执法监督工作可以进入标准化、科学化、统一化的运行轨道中，从源头上保障国土资源管理执法监督工作。国土资源管理部门需要摒弃传统的管理思想，发散思维，深入内部进行分析调查，探讨出问题出现的根源以及问题的解决措施，例如农村耕地问题、土地转让问题、土地矿产问题等等。真正落实国家土地资源执法监督制度，对于复杂的问题例如土地评估、土地复垦整理、集体土地的征收征用展开专题会议研究探讨，以文件形式落实到具体的责任人身上，要形成主管人员亲自抓、分管人员具体抓的局面，层层抓落实。依法收缩划拨土地的数量规模，在经营性土地资源、工业用地资源上实施土地最低价标准，强化市场监督。
（二）加大执行监督力度。国土资源的管理在进行内部监督工作时，需要根据职能分离制度，审裁分离原则、听证人内部原则，提高国土资源的执法监督力度。当涉及到国家土地管理的监督，需要有效落实监督形式，完善监督机构，使监督制度通过不断完善的立法变的固定化、规范化、制度化；当涉及到国土资源司法监督，需要根据实际情况，保证司法可以进行办案。在社会公众的监督工作上，要强化监督的力度，完善社会立法保障，可以在监督上出台监督法律，让社会公众监督有法律上的保障。
面对目前我国国土资源管理过程中出现的问题和困境，我们应该看到国土资源管理工作的价值与作用，要对加强国土资源管理抱有正确的态度。新时期，要针对国土资源管理工作中存在的问题和困境，端正国土资源管理工作的关键，以体系构建和制度健全为途径，在丰富国土资源管理工作经验的同时，促进国土资源管理工作顺利地开展，满足发展和建设的过程中对国土资源的综合性、全面性需要。
参考文献：
[1]金波.浅谈我国国土资源管理的现状及对策[J].才智，2011（26）.
[2]潘燕华，邓格健.创新国土资源管理机制的几点思考[J].科技创新导报，2011（23）.
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